（接上期）
五、建立城乡平等的就业制度，促进城乡劳动力资源双向流动
（一）逐步放开城乡劳动力市场，建立平等就业制度
改革前，农村劳动力在城乡之间和地区之间的自由流动受到严格限制，城乡之间的劳动力流动基本陷于停滞状态。作为最重要的生产要素，劳动力市场的放开经历了一个较为漫长和曲折的过程。1979-1983年是“限制流动”，对农村剩余劳动力，主要通过发展多种经营和兴办社队企业，就地适当安置，不使其涌入城镇。1984-1988年是“允许流动”，随着城市建设发展和乡镇企业异军突起，劳动力需求迅速增加，国家采取积极的政策措施鼓励农村劳动力流动，城乡隔绝的劳动力市场开始正式松动。1989-1991年是“控制盲目流动”，随着城市劳动力市场的就业形势恶化，大量的农民工被清退，出现了已经转入城市的农民工向农村的逆向流动现象。国家在这一时期加强了对农村劳动力流动的限制，要求严格控制当地民工盲目外出。1992-2000年是“引导有序流动”阶段，在城乡差距和地区差距不断扩大的趋势下，大规模的“民工潮”开始出现，这一时期，国家采取了实施农村劳动力开发就业、规范农村劳动力有序流动、允许在小城镇落户、开展农村劳动力培训和改善服务等政策措施，积极引导农村劳动力有序流动。2001年以来是“公平对待流动”阶段，随着城乡管理体制的不断改革，农民进城务工对城市社会经济发展的贡献作用逐步得到社会的承认，社会各方面对进城务工农民的思想观念和态度也发生了变化。一是取缔各种不合理收费，暂住费、暂住（流动）人口管理费、计划生育管理费、城市增容费、劳动力调节费等针对劳动力流动的不合理费用逐步被清理取消；二是加强培训工作，国家出台了《2003-2010年全国农民工培训规划》，由中央和地方财政安排专项经费，用于农民工的培训工作；三是公平对待劳动力流动，按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的十六字方针，开始着手全面解决拖欠和克扣农民工工资、改善农民工生产生活条件、安排农民工子女就业、加强对农民工的管理等问题。随着这些政策措施的落实和完善，城乡劳动力平等就业的环境逐步形成。
（二）加快培育新型职业农民，支持返乡就业创业
为了提高农村劳动力素质，加快农村劳动力转移和农村人才建设，中央财政于2004年和2006年先后设立了农村劳动力转移培训和新型农民培训补助专项资金，用于对农村劳动力接受职业技能培训和农村实用技术的学费补助。此后，又陆续出台了农村实用人才带头人和大学生村官示范培训、新型职业农民培育工程、农民专业合作社示范社建设等政策，对新型经营主体的发展给予扶持。近年来，着眼于构建“爱农业、懂技术、善经营”的新型职业农民队伍，国家以“新型职业农民培育工程”为抓手，实施现代青年农场主培养计划和新型农业经营主体带头人轮训计划，力争每年培育新型职业农民100万人。同时，对配套的师资队伍、培训基地、信息化平台建设等也加大了政策扶持。
随着城乡劳动力市场平等就业环境逐步形成，劳动力流动开始由单向流动向城乡之间双向流动转变，越来越多的农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等返乡下乡到农村创业创新。为此，国家近年来密集出台了一系列鼓励返乡人员创业创新的政策措施，包括《国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见》《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》等，在融资、用地、服务、人才、风险应对等方面给予返乡创业创新人员更多的扶持。
（三）畅通城乡人才流动渠道，强化乡村振兴的人才支撑
适应乡村振兴的新要求和人才返乡下乡的新形势，2018年的中央一号文件专门用一部分部署农村人才工作，除要求大力培育新型职业农民外，还强调要加强农村专业人才队伍建设，发挥科技人才支撑作用，鼓励社会各界投身乡村建设。文件特别强调，要畅通智力、技术、管理下乡通道，造就更多乡土人才，聚天下人才而用之。为此，明确提出了一系列放活城乡人才流动的政策措施：全面建立职业农民制度，支持新型职业农民通过弹性学制参加中高等农业职业教育，支持农民专业合作社、专业技术协会、龙头企业等主体承担培训；全面建立高等院校、科研院所等事业单位专业技术人员到乡村和企业挂职、兼职和离岗创新创业制度，健全种业等领域科研人员以知识产权明晰为基础、以知识价值为导向的分配政策，探索公益性和经营性农技推广融合发展机制；研究制定管理办法，允许符合要求的公职人员回乡任职，等等。这一系列政策措施，有助于畅通智力、技术、管理下乡通道，在造就更多乡土人才的同时，鼓励各类人才返乡下乡创业创新，为乡村带来新动能、注入新活力。
六、改革完善农业补贴政策，探索建立以绿色生态为导向的农业补贴制度
20世纪90年代后期，随着农产品供求关系发生重大变化，国家在不断调整完善价格支持政策和粮食收储制度的同时，也逐渐把直接补贴作为财政支农的重要手段，补贴逐步从流通环节转向对生产者的直接补贴。特别是进入新世纪以来，随着国家财力增强和城乡关系的转变，国家连续出台了一系列补贴政策，农业补贴的领域大为拓展，补贴手段日趋丰富，而且逐年增加补贴资金规模，补贴政策已经成为我国农业支持保护政策的重要组成部分。但是，在农业补贴数量和资金规模快速增加后，补贴政策框架缺乏系统安排、政策目标相互掣肘、补贴结构不尽合理、操作方式不够完善、与WTO规则衔接不足等问题也日益突显，进一步深化补贴制度改革的要求更为迫切。党的十八大以来，中央着眼于推进农业供给侧结构性改革，推动农业高质量发展，对农业补贴制度进行了一系列重大改革，推动农业补贴政策取得了新的发展。
（一）以稳定农民务农种粮收益、提高农民生产积极性为目标，初步构建了农民收入补贴制度
2002年以来，中央实施了三项针对种粮农民的直接补贴政策，即良种推广补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴。补贴着眼于稳定农民种粮收益、提高农民种粮积极性，是从过去以价格支持形式“暗补”转向对农民收入“直补”的尝试。良种补贴政策从2002年开始实施，主要是由国家财政对农民购买使用良种进行补贴，鼓励良种的推广应用。种粮农民直接补贴从2004年开始实施，补贴以粮食主产区为重点，对从事粮食生产的农民按照种粮面积给予补贴。农资综合补贴在2006年开始实施，对种粮农民因化肥、农药、农用柴油等农资价格上涨带来的损失进行补偿。“三项补贴”实施以来，资金规模不断扩大，到2015年达到1415亿元，在国家“三农”投入中占据了重要地位。按照政策设计，“三项补贴”要求对从事粮食生产的农民按照种粮面积给予补贴，但实际执行过程中，由于核定面积的行政成本高昂，三项补贴逐步演变为按承包地计税面积发放，不论是否种粮均可获得补贴，逐步演变成对农民的一种收入支持政策。
为了解决“三项补贴”政策指向性和针对性的问题，提高补贴效能，更好适应WTO规则要求，从2014年起，国家逐步展开了对直接补贴制度的改革探索。一是实行“三补合一”改革。在先期试点的基础上，2016年起，中央决定全面推开“三补合一”改革，将种粮直补、农资综合补贴、良种补贴合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。“三补合一”改革后，这部分补贴资金不再与农民实际种粮面积挂钩，实际上转变为对农民收入的一种支持。二是实行棉花和大豆目标价格补贴。2014年取消新疆棉花、东北地区大豆临时收储后，国家为避免市场价格下行对农民收入带来冲击，同步启动实施了目标价格补贴，当市场价格低于预先确定的目标价格水平时，由中央财政向试点地区生产者提供差价补贴。这是对生产者实行精准有效补贴的一次大胆探索，经过一段时间的试点，新疆棉花目标价格制度得以完善并继续实行，东北和内蒙古大豆目标价格政策则进行了调整，改为实行生产者补贴。三是实行玉米生产者补贴。2016年，国家在取消玉米临时收储的同时，建立了玉米生产者补贴制度，对东三省和内蒙古东部玉米种植给予一定财政补贴，中央财政补贴资金拨付到省区，由地方政府统筹将补贴资金兑付到生产者。
（二）以保障国家粮食安全、提高农业质量效益和竞争力为目标，初步构建了农业生产性补贴政策体系
这类补贴政策着眼于保障国家粮食安全、提高农业质量效益和竞争力，对现代农业发展的关键领域和关键环节进行扶持。主要包括以下几类：一是农机购置补贴。为鼓励农民购买先进适用农机，从2004年开始，中央财政设立农机购置补贴，采取自主购机、县级结算、直补到卡（户）的补贴方式，补贴对象为直接从事农业生产的个人和农业生产经营组织。2017年，中央财政投入农机购置补贴资金186亿元，扶持159万农户购置机具187万台(套)，全国28个省份已实现补贴范围内全部机具敞开补贴。二是农业科研与技术推广补助。主要包括农业高产创建资金、测土配方补助、科技入户技术补贴、小麦“三喷一防”补贴、农机作业补贴等内容。三是基础设施建设补助。在加大农田水利设施直接投资的同时，国家于2005年设立了小型农田水利设施建设补助专项资金，采取“民办公助”方式，通过以奖代补办法，支持农民进行农田水利设施建设，申请补助资金的对象包括农户、农民用水户协会或其他农民专业合作经济组织、村组集体。此后，为了集中资金投入、实现连片配套改造，从2009年起，又对这项政策进行了一定调整，在全国范围内开展小型农田水利重点县建设。到2013年，小型农田水利建设补助资金规模达到180亿元。四是农业结构调整资金。2015年起，国家选择牛羊养殖基础好、玉米种植面积较大的县开展粮改饲试点工作，中央财政补助资金主要用于对养殖主体和收贮主体收储青贮玉米的补助。2017年，粮改饲试点面积扩大到1100多万亩，粮豆轮作补贴面积扩大到1000万亩，有力地促进了农牧结合、种养循环。五是农业产业发展资金。2017年国家启动实施农村一二三产业融合发展支持政策，支持新型经营主体发展产地初加工、电子商务、休闲农业等农村一二三产业，通过“先建后补、以奖代补”方式，按已建项目总投资的一定比例给予一次性补贴。
（三）以农业绿色发展为目标，初步构建了农业生态资源保护补贴制度
一是强化耕地、草原等主要生态系统补偿。主要包括退耕还林还草补助、草原生态保护补奖、耕地保护与质量提升补助、东北黑土地保护利用试点等政策内容。退耕还林工程从1998年起实施，国家对西部地区和其他生态环境脆弱地区25度以上水土流失严重的陡坡耕地，严重沙化耕地实施退耕还林工程，对退耕还林的农户给予现金补助和口粮补助。退牧还草工程从2003年开始实施，在生态退化草原地区退出重度退化草场、开展草场围栏建设。草原生态保护补助奖励政策从2011年起实行，国家在主要草原牧区省区和新疆生产建设兵团全面建立草原生态保护补奖机制，包括实施禁牧补助、草畜平衡奖励、给予牧民生产性补贴和绩效考核奖励等内容。2016年，中央财政共安排草原生态保护补助奖励资金187.6亿元，覆盖草原38.15亿亩，有效调动了牧民保护草原生态的积极性。
二是探索农业资源环境突出问题治理的有效支持政策。党的十八大以来，农业面源污染治理和废弃物综合利用问题被摆上更加突出的位置，也推动了相关补贴政策的密集出台。中央财政连续支持河北省以黑龙港流域为重点开展地下水超采综合治理，控制地下水下降速率；以湖南省长株潭地区170万亩耕地为重点，支持开展重金属污染耕地综合治理；以生猪、奶牛、肉牛养殖大县为重点，全面启动51个县畜禽粪污资源化利用整县试点，推动规模化养殖场粪污就地就近资源化利用；以东北地区和京津冀等9个省为重点，集中开展农作物秸秆综合利用试点，整县推动农作物秸秆以农用为主的综合利用；在内蒙古、甘肃、新疆选择100个重点县推行地膜清洁生产，探索建立多种方式的残膜回收利用机制；支持100个县实施果菜茶有机肥替代化肥行动，支持农作物病虫害社会化服务，推动减少化肥农药使用。
三是强化对农业绿色发展的政策扶持。这类政策主要包括深松整地作业补贴、轮作休耕试点、东北黑土地保护和利用试点、改革渔业油价补贴用于支持资源保护等。其中，轮作休耕试点工作自2016年起实施，重点在东北冷凉区和北方农牧交错区实行轮作试点，在河北地下水漏斗区、湖南重金属污染区、西南西北生态严重退化区实施休耕试点，促进耕地休养生息。2018年，轮作休耕补贴资金达到50亿元，面积拟扩大到2400万亩。
（四）以农业风险防范为目标，初步构建了农业防灾减灾保障制度
这类政策主要包括农业生产救灾补助、重大疫病防疫补助、政策性农业保险保费补贴等内容。农业生产救灾补助是对农民受灾后进行一定额度的补助，用于重建和开展生产自救等。每年的支出数额视灾害发生严重程度而定。重大疫病防疫补助是2003年禽流感疫情发生后，为了加强动物疫病防治而出台的专项补助政策，资金主要用于免费为农民进行疫病防治和畜禽宰杀的补助。政策性农业保险补贴则是为了鼓励各地发展农业政策性保险而设立的专项资金，主要用于农民的保费补贴，2017年，中央财政用于政策性农业保险的财政补贴金额增加到179亿元，政策性农业保险已经成为农业补贴的核心内容，也是今后补贴制度改革的长期方向。
七、创新农村金融保险政策，拓展农业支持保护政策空间





八、完善农业法律法规体系，推动农业支持保护制度化法制化




（一）将中央强农惠农富农政策法定化，巩固了农业基础地位

（二）稳定和完善了农村基本经营制度，给农民吃上法律“定心丸”

（三）规范了农业生产经营秩序，保障了现代农业发展

（四）赋予了农业部门必要管理手段，为履行职责提供了有力保障

（五）加大了执法力度，有效化解了农业领域矛盾纠纷

九、以改革创新精神不断完善农业支持保护政策体系



（一）深化农产品价格形成机制改革和收储制度改革

（二）完善以绿色生态为导向的农业补贴制度

（三）创新完善财政投入保障机制

（四）建立健全约束激励并重的金融支农政策

（五）完善农业农村优先发展的法律保障
围绕实施乡村振兴战略，把强化财政支农责任、优先保证农业领域支出等农业农村优先发展的举措作为《乡村振兴法》的重要立法内容，为农业支持保护提供制度保障。推进粮食安全保障立法，将提高粮食生产能力作为粮食安全保障立法的重要内容，把“藏粮于地、藏粮于技”的主要措施法制化。建立乡村振兴实绩考核制度，争取将财政对农业投入力度、耕地保护情况和农民收入增速作为考核指标。在推动重要政策安排制度化的基础上，逐步将农业投入、农业补贴、农业保险等领域成熟的政策措施上升为法律。（张天佐 郭永田 杨洁梅）