各县区委、人民政府，市委各部委，市各委办局，市各直属单位，驻连部省属单位：
《关于控减村级债务发展集体经济的意见》已经市委、市政府领导同志同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。
中共连云港市委办公室
连云港市人民政府办公室
2018年7月8日
关于控减村级债务发展集体经济的意见
控减村级债务与发展集体经济，是广大农村基层干部和农民群众普遍关心的问题，事关农民群众切身利益和农村社会和谐稳定，事关乡村振兴战略的顺利实施。根据市委、市政府《关于推动城乡社区“减负增效”的意见》（连发〔2014〕46号）《关于实施乡村振兴战略的三年行动计划》（连发〔2018〕1号）《关于加快推进农村集体产权制度改革的意见》（连发〔2018〕11号）等文件要求和相关法律法规，结合市情实际，现就控减村级债务与发展集体经济，提出以下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，全面贯彻党的十九大精神，认真落实党中央、国务院和省委、省政府有关决策部署，以及市委、市政府“高质发展、后发先至”要求，通过规范债务管理、控减村级负担，促进村级集体经济高质发展，保障村级组织正常运行，提升村级组织服务能力，夯实基层基础，加快实现乡村振兴。
（二）基本原则。坚持量力而行原则。发展集体经济、举办公益事业，要综合考虑偿还能力和承受能力，有多少钱办多少事。坚持民主管理原则。是否举债，要实行民主决策，坚持走群众路线，做到群众的事情群众自己办、自己管，实行债务公开，接受群众监督。坚持精简高效原则。以政策法律为依据，厉行节约，做到减人减事减支减负。坚持发展化债原则。通过发展村级集体经济，壮大集体经济实力，增强偿债能力，逐步化解不良债务。 坚持分类管理原则。区别对待不同性质的债务，经营性举债要量力而行，适当支持，非经营性债务要从严控制，逐步化解。
（三）目标任务。到2020年，面向村级的乱摊派全面消除，村级负担进一步减轻；村级举债制度得到全面落实，非经营性债务压缩20%以上，债务总额压缩10%以上；全面消除经营性收入低于18万元的村，全市村级集体经营性收入总量突破10亿元，村级组织经济实力与服务水平大幅提升；村级运转得到有效保障，党在农村的执政基础进一步巩固。
二、严格控减新债，努力化解旧债
（四）落实举债申报制度。全面建立村级举债申报制度。对因发展经济、兴办公益事业等确需举债借款的，须由村拟定借款方案，交由村集体经济组织成员代表会议（村民议事会）通过后，向乡镇政府申报，经审核同意后，方可举债。对不按规定程序擅自举债的，或为单位与个人提供经济担保不按以上程序进行的，按照“谁经手、谁负责偿还”的原则，由经手人负责偿还，村集体不予承认。
（五）建立控债考核制度。健全落实县乡领导干部制止村级不良债务的考核制度，并把制止村级不良债务作为考核乡村干部任期目标和工作实绩的重要内容，推动村级债权清收和债务化解工作。
（六）实行责任追究制度。严禁村集体借款用于非生产性开支，严禁高息借贷；对今后发生不良债务的村，要视情节轻重追究乡村两级主要负责人的责任；对违反政策规定和村级组织意愿，向村转嫁负担，分配收费、缴款任务，摊派任务，强迫村级组织借款、贷款办事业、上项目，增加村级不良债务的，要视情节轻重，追究乡镇相关领导和当事人的责任。
（七）回收债权化解旧债。对于村集体债权，要在不违背法律、法规和减轻农民负担政策的前提下，运用宣传、教育、经济、行政、法律等综合手段，最大限度地回收债权，化解旧债。要实行党员干部带头还，说服群众自觉还，政策优惠扶持还，债权债务相抵还，暂有困难的订立计划还；对极个别的特困户、重灾户，可经村集体经济组织成员代表大会（村民议事会）同意，报乡镇政府审批后酌情减免；对五保户、死亡绝户欠款等呆账要按规定程序予以核销；对少数有能力偿还而又拒不归还的，要依法追缴。
三、控减村级负担，堵住债务源头
（八）控减摊派行为。全面落实城乡社区“减负增效”要求，控减乱摊派，压缩创建达标考核活动，不得将各种收款缴款任务列入村年度绩效考核指标。农业水利工程水费、农业保险、社会抚养费、犬类防疫费等，由经营（征收）主体依法按规据实收取，不得下达由村代收代垫的指令性任务，不得从村集体资金中代扣；环境整治、秸秆禁烧、农村义务教育校舍修缮等费用应由各级政府承担，不得转嫁给村；以治安联防、法律咨询、节庆赞助等名义要求村赞助捐款的，一律禁止；禁止任何组织和个人向村级分解摊派党报党刊外的报刊、图书、音像制品等出版物的征订任务，对违反上述规定订阅的，谁经手谁负责，村集体不得入账报销。经批准的各类创建达标活动，除国家和省有明确要求的，不得延伸至村级。除中央、省明确要求的事项外，市与县区在村级实施的基础设施、公共服务等项目，必须足额安排项目资金，不得要求村级配套。
（九）减人减事减支。坚决精简行政村尤其是合并村超编村组干部，每个行政村配备定额补贴干部3—4人，误工补贴干部1—3人，鼓励村“两委一社”干部交叉任职，村民小组长原则上由村干部兼任。村庄环境整治、美丽乡村建设、村级服务中心改扩建、兴办公益设施等，要量力而行，不得强行向村摊派上述任务，严禁任何单位和部门强迫村集体借款、贷款搞事业、上项目、办企业、搞“形象工程”等。
（十）严禁平调挪用。及时足额安排村级组织运转经费，确保不截留、不挪用、不抵扣；任何单位和个人不得平调、挪用村级项目资金、村有资金和“一事一议”资金等，对长期借用或拖欠村级集体资金的，应办理以欠转贷手续，偿付利息，纳入集体账内核算，接受公示监督。
（十一）严格报销手续。对违规举债、违规支出、乱收费乱摊派形成的支出，在民主理财、村负责人签批、乡镇农经部门会审环节，要严把政策关，不得入账核算、报销；对履行举债制度应当入账核算的，入账凭证要附带村集体经济组织成员代表会议（村民议事会）讨论通过的记录和村级举债申报表（见附件）。对把关不严、给村集体造成损失的，应酌情追究相关责任人责任。
四、规范资产管理，夯实化债基础
（十二）加强制度化建设
1. 落实各项制度。严格落实村级财务预决算、民主理财、财务公开、重大事项民主决策制度、责任追究、会计电算化、村干部收支期末入账承诺制、公开招投标等制度，规范财务开支审批程序，实行“先理财、后审批、乡镇会审、再入账”，禁止坐收坐支、白条抵库、账外账和小金库。农村集体土地的承包和租赁、集体举债、集体资产处置、兴办村级公益事业等与农民群众切身利益密切相关的重大事项，都要实行民主决策，通过村集体经济组织成员代表会议（村民议事会）讨论决定，并形成记录存档备查。要按月或季度进行民主理财，理财记录与会计凭证一起装订成册备查。要规范财务公开，完善公开形式，抓好检查指导，接受群众监督。
2. 完善审计制度。对农民群众反映强烈的农村集体资产管理问题进行重点审计，坚持村“两委一社”主要负责人任期和离任经济责任审计制度。对审计查出侵占集体资金和资产问题的，应当责成责任人将侵占的集体资金和资产如数退还集体经济组织；构成违纪的，移交纪检监察部门处理；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。
3. 推行重点村整顿制度。对集体财务与资产管理混乱的重点村，县区乡镇党委、政府要及时组织力量进行重点整顿，坚决防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。
（十三）加强规范化建设
1. 加快推进农村集体产权制度改革。要根据上级文件要求，按期组织清产核资，核实债务，摸清家底。加快推进农村集体产权制度改革，界定成员身份，量化集体资产，制定操作章程，健全治理机构，促进集体资产的保值增值。重大扶贫资产要全部确权到村，经营性扶贫资产要全部确权到成员。
2. 规范农村集体产权交易行为。健全农村产权交易市场体系，完善市场管理制度和交易规则，实现集体资产流转全面进场交易，做到“应进尽进”，促进集体增收。加强承包、租赁等集体产权交易合同的管理，经济合同及有关资料应当及时归档。村服务中心作为重大集体资产和村级组织的服务阵地，不得作为债务抵押物，不得随意变卖或改变用途。
3. 加强专项资金管理。项目资金、扶贫资金、“一事一议”资金、村级“三项资金”、土地征用补偿费、拆迁补偿等专项资金要搞好核算，专款专用、专项审计。入账的财务票据要合法有效，杜绝“白条”入账。村集体经济组织与其成员之间结算时，要按规定使用“江苏省农村集体经济组织内部结算凭证”，“一事一议”资金结算使用“江苏省农民承担费用专用票据”，乡镇农经部门要加强票据管理，做好票据的领用、核销工作。
（十四）加强信息化建设。提高平台运行质量，实时监督农村集体资产运行情况；建立网络系统岗位责任制，健全并落实网络监管系统安全和病毒防范制度，确保农村集体资产监管系统安全。全面推行村级资金管理非现金结算和村务卡制度，稳妥推进“阳光行动”试点。鼓励整合农村产权交易、“三资”管理、阳光扶贫、惠农政策等监管系统，建立综合信息平台，提升工作效率。
五、发展集体经济，增强偿债能力
（十五）拓展路径发展集体经济。引导支持农村集体经济组织根据本地的区位条件、资源禀赋以及经济社会发展状况，积极开辟资产租赁、企业股份、农业开发、生产服务、联合发展等多种发展路径。支持村集体创办土地股份合作社、集体农场等，发展农业适度规模经营；领办专业合作社、注册品牌商标、发展电商等，为农户和各类农业经营主体提供产前、产中、产后服务；利用生态环境、人文历史、“四荒”等资源，发展特色产业、“一村一品”、休闲观光农业；利用集体非农建设用地、复垦节余土地、村庄环境整治溢出土地等，发展物业经济。
（十六）创新机制发展集体经济。鼓励农村集体经济组织之间通过抱团发展、与各类经济实体联合合作等形式，创新集体资产运营机制，探索聘用职业经理人，实行公司化、集团化管理，提高集体经济市场化运营水平。支持集体经济组织整合利用集体积累资金、政府帮扶资金、扶贫资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建等多种形式，发展壮大集体经济。有条件的地区，在征收征用农村集体土地时，可根据情况安排一定数量的建设用地给被征地的集体经济组织，用于发展二三产业。
（十七）鼓励激励发展集体经济。将村级集体收入纳入乡村干部绩效考核指标体系，从村级集体增收中提取一定比例奖励村干部，优先提拔重用在村级集体经济发展中成绩突出的村党组织书记或主要负责人。落实村干部招商引资形成地方财力按比例补贴到村的政策。对缺资产、缺资金、缺资源、缺人才的经济薄弱村，要建立健全挂钩帮扶机制，采取强村带弱村、机关事业单位定点帮扶、村企结对共建等办法，帮助其发展物业、产业等项目，增强内生发展动力。继续向经济薄弱村派驻“第一书记”。加大各级财政转移支付力度，安排专项资金，扶持村级集体经济发展。
六、强化队伍建设，理顺管理体制
（十八）加强乡镇农经体系建设。落实中央“加强农村集体资金资产资源监督管理，加强乡镇农村经营管理体系建设”要求，实行乡镇与县区业务主管部门双重管理的人事管理体制，乡镇农经部门主要负责人由乡镇和县区业务主管部门共同任免，并报县区组织部门备案。将乡镇在编在岗农经人员的工资待遇列入财政预算加以保障。要落实工作经费，加大财政投入，整合乡镇资源，改善办公条件。
（十九）优化乡镇农经队伍结构。落实市委“要加强乡镇农经体系建设，充实农村集体资产主管部门，配齐配强人员，完善工作制度”要求，加强乡镇农经队伍年轻化建设，对不能胜任乡镇农经信息化工作要求的，应及时调整，充实年轻专业人员。加强人员配备，人员空编的，要及时补充，统一招考；对编制严重不足的应适当增加编制，并落实到位；对挪作他用的专业人员，要限期回归。加强素质建设，加大培训力度，鼓励农经人员通过自学考试、函授等途径，提高自身文化水平和业务素质。
（二十）改善村干部队伍管理。各县区要按照不低于上年度本地农民人均可支配收入二倍标准，落实村党组织书记基本报酬。要稳定村会计队伍，村会计的任免要严格按照“村集体经济组织成员代表大会（村民议事会）通过、乡镇农经部门考核、乡镇人民政府（街道）聘任”的程序执行。要定期对村会计、理财人员开展业务培训，按规定持证上岗。
七、加强组织领导，确保目标完成
（二十一）切实加强措施保障。各级党委政府要把加强农村集体债务管理与规范集体资产管理结合起来，与发展村级集体经济、促进农民增收结合起来，与推进农村党风廉政建设、巩固党的执政基础结合起来，切实加强组织领导。县区、乡镇对村级债务控减与发展集体经济工作负总责。各级农经部门要强化业务指导、督查考核，开展调研，梳理问题清单，制定工作清单，抓好试点示范，推广复制成功经验，抓好村级债务控减，规范集体资产管理，推动集体经济发展。各级纪检监察机关要严肃查处贪污、挪用、侵占农村集体资产等腐败行为，坚持严查快办、严惩不贷；对失职失责的党委政府、纪委监委和有关职能部门严肃问责。各级组织、财政、编办、人社、民政、水利、国土、卫计、审计等部门要按照部门职责抓好工作推进，落实工作举措。
附件
村级举债申报表
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举债村居 |
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大额举债金额 （万元） |
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举债用途 |
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还债计划 |
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村集体经济组织成员（代表）大会或村民议事会 决策情况 |
是□ 否□ 同意举债。 参会 人，同意 人，反对 人，弃权 人。 |
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村集体经济组织或村委会意见 |
是□ 否□ 同意举债。 负责人签章： （盖 章） 年 月 日 |
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村党组织意见 |
是□ 否□ 同意举债。 负责人签章： （盖 章） 年 月 日 |
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乡镇政府 （街道办事处）意见 |
是□ 否□ 同意举债。 （盖 章） 年 月 日 |
中共连云港市委办公室
2018年7月10日